四川省地方法规

  【发布文号】川府发[2001]33号

  【发布日期】2001-09-05

  【生效日期】2001-09-05

  【失效日期】-----------

  【所属类别】地方法规

  【文件来源】-----------

四川省人民政府关于印发《四川省减灾规划纲要

（２００１－２０１０年）》的通知

（川府发〔２００１〕３３号二００一年九月五日）　　省政府同意《四川省减灾规划纲要（２００１－２０１０年）》，现印发你们，请遵照执行。《四川省减灾规划纲要（２００１－２０１０年）》是按照《中华人民共和国减灾规划（１９９８－２０１０年）》的要求，在总结我省减灾工作经验的基础上，围绕省委、省政府提出的未来１０年发展战略目标制定的我省第一部有关减灾工作的规划，是指导我省今后一个时期减灾工作的基本依据。各地、各部门要认真贯彻《四川省减灾规划纲要（２００１－２０１０年）》（以下简称《规划》）精神，按照《规划》提出的指导思想、战略方针、主要目标和对策措施，制定好本地区、本行业的减灾规划，认真开展减灾工作，为建设西部经济强省和长江上游生态屏障，实现追赶型、跨越式发展做出新的贡献。

　　　　　　　　　　　　　 四川省减灾规划纲要

　　　　　　　　　　　　（２００１－２０１０年）

　　四川省是全国自然灾害最严重的省份之一。灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大，是四川省自然灾害的主要特点。近１０年来，自然灾害呈加重发生趋势，已成为影响经济发展和社会安定的重要因素。省委、省政府十分重视减灾工作。建国以来，组织开展了以农田水利基本建设为主要内容的减灾工作，取得了显著成就。为进一步做好减灾工作，促进国民经济和社会的可持续发展，实现全省经济和社会发展目标－－建设西部经济强省和长江上游生态屏障，必须结合我省自然灾害特点，总结以往减灾工作的经验和教训，明确新时期减灾工作的指导思想、战略方针、主要目标和对策措施，大力开展以农田水利基本建设为主要内容的减灾工作，最大限度地减轻自然灾害造成的损失。为此，制定四川未来１０年减灾规划。

　一、灾害概况

　　（一）气象灾害。

　　１．干旱。干旱是四川发生频繁，直接影响农业生产，危害经济建设的常发性灾害。其类型有春旱、夏旱、伏早、秋旱、冬干等，一年四季皆有发生，而以夏旱、伏旱影响为最大。干旱常见区夏旱发生频率高达８０％；春旱和伏旱约７０％；冬干和秋旱约为４０％和２０％。在历年作物受灾面积中，有３８．７％是由旱灾所引起。１９８０－２０００年，平均每年因灾减产粮食１３５．５万吨。干旱造成人畜饮水困难。

　　２．洪涝。洪涝多由暴雨引发，一般与暴雨时空分布一致，常年５－９月均有发生，以盛夏７、８月最为集中。历年因洪涝造成的作物受灾面积占栽种面积的２５．２％。洪水对滨河耕地及城镇公共设施，以及人民生命财产产生重大危害，并引发山地灾害，造成重大的经济损失。秋绵雨是四川气候特点之一，对农业生产影响也较大。

　　３．低温冻害。低温冻害在大春作物生长季节的春、夏、秋三季均可发生，严重年可造成农业减产或减收。霜冻多发生于冬季和初春，造成青苗、牲畜受冻死亡，冬羔成活率低；早春和晚秋霜冻对小春生产、牧草生产和牲畜育肥威胁很大。风雪灾害对川西牧业生产存在严重影响。冰雹灾害亦以川西较多。

　　（二）环境灾害。

　　１．水土流失。全省水土流失面积２２．２７万平方公里，占全省幅员的４５．９％，形势较为严峻，特别在盆地区更为突出。

　　２．土地退化。全省土地退化面积占总土地的２３．１％，以轻度荒漠化为主，川西地区较为突出。

　　３．环境污染。省内环境污染，主要源于工业“三废”（废水、废气、废渣）的未经处理排放；其次源于化肥、农药的残留。现全省有８０％的河流受到不同程度污染，以沱江最为严重。绵阳、自贡、泸州、乐山、宜宾、南充等市酸雨频率较高。全省农田受污染的面积达６６．７万公顷。

　　（三）地质灾害。

　　１．山地灾害。川西南山地是泥石流多发区；崩塌、滑坡灾害遍及全省山地和丘陵。当过程雨量在５０－１００毫米或日降水量超过５０毫米时将加重发生。山地灾害虽属局部灾害，但对人民生命财产及交通运输危害严重。

　　２．地震灾害。四川地震多发生在东经１０５°以西地区的鲜水河、龙门山及安宁河、则木河等断裂带。２０世纪全省共发生６级以上地震４０次，其中７－７．９级大地震８次。

　　（四）生物灾害。农作物病虫鼠害种类繁多，发生面广，近年有日趋严重之势，每年达１３００多万公顷次，比“八五”期间增加３０％以上。建国以来，森林病虫鼠害发生面积达１０２４．９万公顷，相当于现有森林面积的８７．４％，主要病虫现已达４２种。草原鼠害成灾，年发生面积超过３４０万公顷，占牧区草地面积的２０．５％。

　　（五）林火灾害。由于树种单一，单层林多。干旱季节易发生森林火灾，川西南为高发区。建国以来，累计发生森林火灾４．６５万次，毁林８７．３万公顷。

　二、灾害分析

　　（一）灾害成因。

　　１．地形地质条件影响。盆地区红色岩层易于风化、侵蚀，产生水土流失。盆周山区及川西高山高原区地质条件复杂，活动性断裂带广布，震灾相对集中，山地灾害多发。盆地地形条件利于洪水汇集，往往导致泛滥成灾。

　　２．季风气候影响。四川地处内陆，季风进退的强度、时限差异，是旱洪灾害的主因。季风来临的迟早强弱，造成年际间的气候异常，并由此引发灾害。

　　３．大环境异常影响。四川自然灾害的出现，与全球环境的变异存在一定关联。如气象灾害与厄尔尼诺及拉尼娜现象有关；而环境灾害、地质灾害、生物灾害的发生，又多由气象灾害所诱发。

　　４．人类行为影响。自然界演绎了灾害累积过程，而灾害的爆发，则有人口、资源、环境不协调等条件的促进。人类活动加剧，资源消耗加速，污染日趋严重，生态平衡失调，都会导致原有灾害加重，新的灾害抬头。毁林开荒，围堤造田，乱排三废，滥采乱挖，则加剧了环境灾害。

　　（二）灾害特点。

　　１．区域性。省内主要自然灾害多具有一定区域性。在旱洪灾害方面，一般有东旱西涝的特征。盆地区东部伏旱常见，西部洪涝多发，中部则早洪交错。地质地震灾害以川西为多。

　　２．连锁性。洪旱往往有先后迭出现象。洪涝常带来泥石流、滑坡及疫病流行等次生灾害；干旱易于导致林火；地震往往诱发山地灾害。

　　３．成组性。历史上常有连续几年的干旱年组或洪涝年组；干旱在一年四季中均可出现；洪峰年内也会出现多次。

　　４．周期性。据历史资料分析，盆地区大旱灾有３６年、５７年等周期；大洪灾亦有３８年、９０年等周期。建国以来，大范围、长时间的干旱５－１０年就会出现一次。泥石流暴发周期则有１１年、３５年、４５年等。７级地震平均１３年发生一次。

　　（三）发展趋势。旱涝灾害近年来日趋严重，但干旱年与洪涝年的出现并不同步。根据全球地震活动背景，当前正处于地震活跃期内，川西存在着发生多次７级以上地震的可能性。随着人类活动与经济发展，气象灾害和环境灾害对社会的影响将更加广泛。

　三、减灾成效

　　（一）减灾工作。建立全省救灾机构，发挥政府职能。自１９８９年省政府救灾办公室成立后，各市、地、州和部分县、区政府也相应成立了救灾办公室，与各有关专业职能部门协调配合，形成一个全省性的三级减灾组织体系，使全省减灾工作进入系统化的轨道。在减灾工作中，贯彻“以防为主，防、抗、救相结合”的方针。及时分析和预测当年“五情”（雨情、农情、水情、震情、灾情），实行“五长”会商（省政府副秘书长和农业厅、林业厅、水利厅、气象局的厅、局长）制度，研究制定减灾对策措施。建立了各单灾种的监测预报体系，气象、水文、地震、林火、病虫害方面的台、站，基本上覆盖全省，应用遥感技术、通信技术、计算机技术等，实行科技减灾。逐步增加减灾资金的投入，自２０世纪９０年代以来，省财政及中央拨付救灾款项，每年在１亿元左右。

　　（二）成效显著。重视减灾的基础设施建设，兴建以水利为中心的减灾工程。现已建成各类水利工程５９万多处，江河堤防２７６０公里，护岸１０５９公里，对减轻水旱灾害发挥了重要作用。营造水土保持林１３７万公顷，种草１２．９万公顷，水土保持治理面积达３．４万平方公里。在全面实施天保工程的同时，广泛开展退耕还林、植树造林，每年成片造林平均为２７万公顷，全省森林覆盖率已达２４．２３％，生态环境不断改善。加快了排、灌、渠系建设，累计建成排、灌渠道７．５万公里、蓄水池３５万口；改造中低产田土１７３．７万公顷，使中低产耕地占全省耕地的比例由１９８９年前的８３％下降至２０００年的５７％，为农业稳产高产奠定了一定基础。在人工降雨、防雹和护林防灾方面，工作成效也很显著。

　四、存在问题

　　四川减灾工作虽取得一定成效，但因受条件制约，各类灾害日趋频繁，仍存在一定问题。水利骨干工程偏少，水利设施老化严重；相当一部分工程配套差、病害多，江河堤防险段亦多；抗旱防洪能力严重不足。森林覆盖率低，树种单一，单层林多，针叶树种与阔叶树种比例失调，不利于森林火灾预防。植保工作基础薄弱，全省区域性病虫监测站覆盖率仅为８．９％，综防普及率不高，对突发性病虫害应急能力差。地质灾害缺乏有效防御手段，加之人为因素造成诱发灾害隐患。城市综合防灾能力不强，有９０％的城市位于江河两岸或依山傍水，处于地震烈度６度以上的市、县有１１５个；受滑坡、泥石流、岩崩威胁的城市约１２０个；遭受洪水危害的城市近１００个；城市灾害隐患严重。社会防灾意识薄弱，抗灾救灾管理工作急待加强。

　五、减灾方针

　　坚持经济建设同减灾一起抓的指导思想，增加投入，加强防灾建设，提高抵御自然灾害的能力，为国民经济和社会发展服务。坚持“以防为主，防抗救相结合”的方针；把握全局，突出重点；调动一切积极因素；充分发挥科学技术和教育在减灾中的作用；加强减灾国际交流与合作。立足于省委在西部大开发中提出的“再造秀美山川，根治自然灾害”要求，牢固树立抗灾夺丰收的思想，变被动抗灾为主动防灾，最大限度地减轻灾害损失。

　六、减灾目标

　　总的目标是：力争通过１０年的努力，使同等条件下的自然灾害所造成的损失减轻３０％以上。在未来５年内，农田基本建设实现“六六”目标，即治理水土流失面积占需治理面积的６％；发展节水灌溉面积占总耕地的６％；人均建成高产稳产基本农田０．６亩；森林覆盖率年递增０．６个百分点；年修建农村道路６０００公里；新增提灌设备６万台套（６０万千瓦）。

　　在农业和农村减灾上：以治水为中心，山水田林路综合治理，改善农业生产条件，减少农业灾害损失，使粮棉作物病虫害造成的损失率控制在３％和５％以下。重特大雪灾中牲畜死亡率控制在１０％以下。绿化全川，使全省森林覆盖率达到３０％以上；初步建成长江上游生态屏障，大幅度减少进入长江的泥沙量。实现森林防火信息化、专业化、法制化，将火灾损失稳定控制在１％以下。以工程、生物、农艺措施相结合，治理水土流失区和退化草地；荒山荒坡退耕还林还草，使自然保护区面积达到省国土面积的１３％。

　　在工业和城市减灾上：整体、有序地治理工业污染和其它公害；市政工程建设均须达到抗灾设防标准；城市生命线工程有可靠的安全保障。城市人均绿地达到９平方米。江河沿线主要城市按５０年一遇洪水设防，县级城市按２０年一遇洪水设防。力争在经济发达、人口密集地区具备抗御６级左右地震的能力。做到主要城市遇中小灾害基本不受影响；遇大灾时能在短期内恢复。

　七、减灾对策

　　实施以下五大战略对策和２０项重要行动，保障减灾目标的实现。

　　（一）工程建设减灾对策。

　　１．水利工程建设行动。以兴修水利为中心，实行蓄、引、提结合，治理与开发结合，新建与挖潜结合，大、中、小、微结合，开源与节流结合。新建的紫坪铺水利枢纽工程，蓄水１１．１２亿立方米，具有灌溉、防洪、发电、环境效益，预计２００５年建成投产。新建嘉陵江亭子口、涪江武都、沱江清平等３座大型骨干水库，并在这些江河的大支流上新建关门石、晃桥等１８座中型水库，新增蓄水容积３１０亿立方米。重点实施都江堰、玉溪河、通济堰等６大灌区的续建配套与节水改造。大、中、小、微水利设施同步发展。平均每年整治现有８座中型、６９０座小型病险水库，并提高其防洪标准。在五江一河（岷、沱、涪、嘉、渠江和安宁河）上新建堤防６３８．８公里，护岸２０１．２公里。成都市防洪标准提高到２００年一遇，沿江市级城市达到５０年一遇，县级城市达到２０年一遇标准。发展节水农业，使节灌农田近期增加２３万公顷以上，远期再翻一倍。新建节水农业示范基地１．１３万处，配套机械动力２１万千瓦，推广喷灌滴灌等先进技术。

　　２．水土保持工程行动。坚持以大流域为依托，小流域为单元，因地制宜，统一规划，以改造坡耕地和营造水保林为重点，实施坡面水系建设，开展山水田林路综合治理，形成层层设防、节节拦蓄的综防体系。每年防治水土流失面积６０００平方公里，１０年新增治理水土流失面积６万平方公里，水土流失的治理程度达到宜治理面积的３０％以上。并建立水保监测总站和９处分站、４４处监测点；建立农、林、水等部门横向联系机制；加强执法监督力度，防止人为产生新的水土流失。

　　３．改田改土工程行动。改造中低产田土，平均每年改造１３．３至１７万公顷，使人均占有高产稳产基本农田从２０００年的０．５亩增至２０１０年的０．７亩。种植经济植物篱和植物护坡，增强旱地保水保肥的抗灾能力。大力推行“一改带五改”，提高土地使用效益。

　　４．环境保护工程行动。实施环境质量自动化监测体系建设；严格控制水污染。在省内１２个城市中建立４０项工业废水治理项目，沿江重点城市建生活污水处理厂４８座。未来１０年内，要求全川二氧化硫排放总量由２０００年的１２０万吨下降到２０１０年的７０万吨，减少酸雨危害。在１５个城市中建设４０项大气污染控制项目；在重要城市建生活垃圾处理厂４９座。管理城市固废物，实施排放污染物申报登记制度。

　　（二）农耕农艺减灾对策。

　　１．优化农耕技术行动。调整种植结构，改粮、经二元结构为粮、经、饲三元结构。发展畜牧业。优化作物品种布局，扩大旱地“宽厢带植三熟四作”新种植模式，实现多熟、高产、高效；将抗旱耐瘠作物引入耕作制度，从品种选用上趋利避害。挖掘土地气候资源潜力，开发晚秋生产，确保多种多收。大力推广标准化、规范化栽培，以及地膜覆盖、配方施肥和固定厢沟双免耕栽培新技术。　

　　２．推广良种减灾行动。各地要遵循自然规律和经济规律，在更大的范围内，面向市场，突出优势，从战略高度，主动调整种植结构和农业结构，大力发展特色经济，确保农民持续稳定地增加收入。在确保全省粮食总量平衡的前提下，对无水源保证的“望天田”，应改种抗旱能力强、经济收益高的优质林果树和各种优质饲草，促进畜牧业的发展。种草养畜是抗灾增收的有效措施，各地要加大工作力度，增添新的措施，促进全省畜牧业上新台阶。选育、繁殖和推广优质、高产、抗害、耐瘠作物良种，在农业生产上保持９０％以上的良种化。同时因地制宜培育、引进和推广抗病、抗旱、抗涝的经济作物和各种禽畜优良新品种。

　　３．生态农业建设行动。生态农业建设是农业可持续发展的必由之路。充分利用土地资源，建立高效农业生态系统；科学处理农业与生态的关系，推行用地与养地相结合的耕作制度；保护害虫天敌，减少农药用量；推行农畜产品的循环利用，变废物为有用之物；进行农产品深加工、精加工，以多次增值。

　　（三）生物生态减灾对策。

　　１．林业生态建设行动。保护天然林资源，人工造林１０６．６万公顷，飞播造林１３０．２万公顷，封山育林８１万公顷，常年管护森林１９２３．４万公顷。以盆中地区及盆周山区为重点，退耕还林还草１０５．３万公顷，完成荒山造林１０５．４万公顷。完善已建自然保护区，新建３４个自然保护区，维持生物多样化。新增生态环境重点治理县５４个。治理沙化退化草地２００万公顷，提高产草量１０％；保护好湿地资源。

　　２．控制有害生物行动。利用病、虫、鼠的自然天敌，控制和减轻灾害；进一步拓宽生物防治领域，建立相关产业，扩大应用范围。运用营林技术，控制森林病虫。营造混交林，改造单纯林为乔灌草结合的复层林，及时进行抚育间伐，改善林区卫生条件。加强动植物检吱工作，防止危险性病虫的传播蔓延。控制病虫害爆发流行，使综合防治覆盖率达８０％以上。

　　３．应用生物技术行动。采用生物技术处理废水、垃圾和废物，推广甲烷发酵法、泥封堆肥法、秸杆氨化法等，变废为宝；坚持推广沼气生产，改善农村能源结构。

　　（四）气象科技减灾对策。

　　１．监测预报减灾行动。加强气象预测预报基础业务和气象防灾减灾服务体系建设，提高对灾情实时动态监测预警能力。加快大气监测自动化建设，建成成都、乐山、南充等地多普勒天气雷达，逐步建立起长江上游气候生态环境监测预警和农业气候干旱灾害监测评估业务系统；进一步加强通信网络建设，逐步实现气象信息网络的数字化、综合化、宽带化、智能化。

　　２．应用高新技术行动。在气象灾害监测预警中，引进推广遥感（ＲＳ）、地理信息系统（ＧＩＳ）、全球定位系统（ＧＰＳ）三大技术。开展“三Ｓ”技术的基础和应用研究，推动其在减灾领域应用的深度和精度，提高对灾害的监测、预报、预警能力。

　　３．人工影响天气行动。开展人工增雨、消雹、消雾、防霜冻等作业。加强人工影响天气业务和服务体系建设，逐步建成省、市、县三级人工影响天气指挥中心，以及省级飞机增雨外场基地，火箭、高炮增雨防雹基地和森林防火试验示范基地等。探索人工影响天气的减灾新途径，逐步从应急性行为转变为资源性行为。开展常年陛增雨作业，增加水资源。

　　（五）社会组织减灾对策。

　　１．发展信息技术行动。建立全省性的现代化减灾体系，实现信息资源共享。筹建省级综合减灾信息系统平台，将信息网络与各部门、各市州县相连接，获取各种灾情信息，加以综合处理，为社会化减灾奠定基础。

　　２．强化政府职能。树立政府指导减灾工作的权威，强化政府领导、指挥减灾的职能。省政府救灾办公室是全省的减灾综合协调机构。同时，各市州县政府建立健全相应的减灾机构，健全组织，完善编制，配备得力干部，保证工作经费，理顺工作关系，充分发挥其综合协调指导的职能。各有关部门应在各级减灾机构的协调下，树立减灾一盘棋的思想，相互协作，各司其职，确保各项减灾重要行动落实到位。实行灾害分级管理，分类指导，落实领导减灾责任制。不断完善“五长会商”制度，做好减灾示范工作。

　　３．增加资金投入行动。减灾是各级政府的重要职责，必须将减灾经费纳入财政预算，并逐年有所增加。建立专项减灾基金。建立减灾资金的补偿机制和多元投入机制，加强减灾资金的管理和监督，提高资金的使用效益。

　　４．实施法制管理行动。认真贯彻执行已颁布的有关减灾的法律、法规。在调查研究的基础上，尽快制定四川减灾法规。

　　５．开展减灾保险行动。积极探索和开展社会性的减灾保险。投保工作重点应放在投保户安全检查、协助整改隐患等方向上；努力做到灾前进行预警，灾中参加施救，灾后快速理赔。

　　６．建立服务体系行动。筹建社会救援服务联动网（“９１１”工程），利用现代通信工具和网络系统，使之成为统一的接警和转发平台，开展减灾社会化服务。通过网络组织抢险，实施救援行动。

　　７．推进改革创新行动。减灾的改革创新，对开创工作新局面至关重要。应鼓励广大干部群众进行机制创新、体制创新、科技创新、工作创新。近年兴起的业主开发农业，促进了农田水利基本建设和农业产业化，成为减灾改革创新的生力军。